中國金融｜稅延養(yǎng)老保險試點(diǎn)經(jīng)驗與探索

有效應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局和億萬百姓福祉。習(xí)近平總書記高度重視人口老齡化問題，多次作出重要批示指示。為推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)，探索發(fā)展養(yǎng)老保險第三支柱，2018年4月2日，五部門正式印發(fā)《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點(diǎn)的通知》（下稱《通知》），決定在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點(diǎn)，標(biāo)志著我國個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險進(jìn)入正式實(shí)施階段。蘇州工業(yè)園區(qū)試點(diǎn)至今已有三年，為進(jìn)一步掌握試點(diǎn)情況，江蘇銀保監(jiān)局開展了專題調(diào)研。總的看，試點(diǎn)影響逐步擴(kuò)大，取得初步成效，但同時也存在叫好不叫座的問題，需要從完善制度設(shè)計和運(yùn)行機(jī)制等方面持續(xù)加以推進(jìn)。

試點(diǎn)情況

蘇州工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，群眾保險意識較強(qiáng)，試點(diǎn)基礎(chǔ)良好。2020年，園區(qū)實(shí)現(xiàn)國民生產(chǎn)總值2907億元，公共財政預(yù)算收入377.3億元，人口113萬人，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7.97萬元，相關(guān)指標(biāo)在省內(nèi)處于領(lǐng)先地位。

一是試點(diǎn)覆蓋人群和基本政策?！锻ㄖ芬?guī)定，試點(diǎn)地區(qū)16周歲以上，且未滿法定退休年齡的繳納個稅人群可以參保，被保險人在達(dá)到國家規(guī)定退休年齡后，可以申請領(lǐng)取養(yǎng)老年金。繳費(fèi)期稅延額度為每月/年工資的6%和1000元/月或12000元/年兩者取小，領(lǐng)取期商業(yè)養(yǎng)老金收入的25%部分免稅，其余75%按照10%的稅率計算個人所得稅（即領(lǐng)取期實(shí)際稅率為7.5%）。養(yǎng)老年金分為終身或者15年、20年固定期限領(lǐng)取，可選擇按月或按年領(lǐng)取兩種方式。例如，一名30歲的投保人投保收益確定型稅延產(chǎn)品，以最高稅延額度年交12000元保費(fèi)計算，繳費(fèi)期限30年，領(lǐng)取年限15年，退休后每月稅后可領(lǐng)取養(yǎng)老年金約4200元；領(lǐng)取年限20年，退休后每月稅后可領(lǐng)取養(yǎng)老年金約3400元。

二是主要產(chǎn)品類型。2018年試點(diǎn)以來，銀保監(jiān)會共批準(zhǔn)23家保險公司經(jīng)營稅延養(yǎng)老保險，合計推出了66款稅延養(yǎng)老保險產(chǎn)品，整體分為A、B1、B2、C四類，其中A類為固定收益產(chǎn)品，B1類為保底收益產(chǎn)品（月結(jié)），B2類為保底收益產(chǎn)品（季結(jié)），C類為浮動收益產(chǎn)品。合同生效后，投保人可根據(jù)自身需求，在不同類型產(chǎn)品之間進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換。從試點(diǎn)情況看，保底收益產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)保費(fèi)規(guī)模占比45.52%，固定收益產(chǎn)品占比41.34%，浮動收益產(chǎn)品占比13.14%，反映出投保人在規(guī)劃養(yǎng)老金儲備時更傾向低風(fēng)險產(chǎn)品的偏好。

三是初步成效。截至2021年末，全國所有試點(diǎn)地區(qū)累計實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入6.29億元。蘇州工業(yè)園區(qū)參與試點(diǎn)的17家保險機(jī)構(gòu)累計實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3339.79萬元；累計投保2497件，件均保費(fèi)1.34萬元，在試點(diǎn)地區(qū)中僅次于上海市（見表1）。

存在問題

一是覆蓋群體有限。享受稅延養(yǎng)老保險優(yōu)惠的前提條件是繳納個人所得稅、取得工資薪金和連續(xù)性勞務(wù)報酬。但我國目前繳納個人所得稅的人群占比較低，2018年個稅政策調(diào)整后，根據(jù)財政部有關(guān)數(shù)據(jù)，納稅人口占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例從44%降至15%。據(jù)蘇州市稅務(wù)部門測算，蘇州工業(yè)園區(qū)僅有17.5萬人（占園區(qū)人口的15.5%）滿足享受投保稅延養(yǎng)老保險優(yōu)惠條件。從園區(qū)試點(diǎn)看，三年累計投保不到2500件，覆蓋率僅1.42%，與覆蓋稅優(yōu)目標(biāo)人群還有較大差距。

二是優(yōu)惠力度不足。試點(diǎn)政策規(guī)定參保人退休后需按照領(lǐng)取金額的7.5%繳稅，考慮到領(lǐng)取時繳納基數(shù)含全部投資收益，以及貨幣時間成本等因素，政策優(yōu)惠對當(dāng)期個人所得稅稅率10%（月收入8000～17000元）的參保人群意義不大；對于當(dāng)期個人所得稅稅率3%（月收入5000～8000元）的參保人群，甚至?xí)霈F(xiàn)領(lǐng)取期稅率與當(dāng)期稅率倒掛，大大削弱了上述人群的參保積極性。從試點(diǎn)情況看，個稅稅率在20%以上的高收入人群最有動力購買稅延養(yǎng)老產(chǎn)品，但這部分人群占比相對有限。

三是手續(xù)辦理繁瑣。一方面，稅額計算復(fù)雜。承保稅延養(yǎng)老保險需要企業(yè)配合，經(jīng)辦人員每月需收集抵稅憑證，制作報稅表格，耗時耗力，企業(yè)容易產(chǎn)生抵觸情緒。另一方面，稅收抵扣繁瑣。抵扣流程需要保險公司、客戶單位、稅務(wù)部門和中國銀保信等多部門聯(lián)動操作，且賬戶激活和憑證下載均有時限要求，超過時限就無法享受當(dāng)月稅收優(yōu)惠，容易引發(fā)客戶投訴。

四是銷售渠道單一。目前保險公司主要通過企業(yè)團(tuán)體保險方式直接銷售稅延養(yǎng)老保險，該渠道實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入占比90%以上。究其原因，一方面是稅延養(yǎng)老保險產(chǎn)品較為復(fù)雜，銀行渠道代銷人員專業(yè)水平普遍達(dá)不到銷售資質(zhì)；另一方面是稅延養(yǎng)老保險產(chǎn)品件均保費(fèi)較低、利潤空間小，個險代理人缺乏銷售積極性。銷售渠道單一也是導(dǎo)致產(chǎn)品觸及人群有限和參保率低的重要因素。從試點(diǎn)看，多數(shù)保險公司開展效果低于預(yù)期。

國際借鑒

第一，重視運(yùn)用財政稅收政策刺激商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展。發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)也普遍面臨老齡化和政府養(yǎng)老金不足問題，無論是英國、美國還是德國、法國，都不同程度注重發(fā)展第三支柱養(yǎng)老，推動個人稅延養(yǎng)老保險逐漸成為第三支柱的典型代表。其根源在于，發(fā)達(dá)國家以所得稅等直接稅為主體，個人所得稅占稅收總額比重高，且多數(shù)國家將稅收優(yōu)惠額度設(shè)置在個人工資收入的10%～20%，有效吸引個人將當(dāng)期消費(fèi)轉(zhuǎn)為長期儲蓄。例如，美國1974年推出稅收優(yōu)惠法案后（401K），1975～2005年個人年金保費(fèi)收入復(fù)合增長率位居所有險種前列。相關(guān)經(jīng)驗表明，如果缺乏稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼政策，完全依靠個人自愿，很難發(fā)展壯大第二、第三支柱（類似我國農(nóng)業(yè)保險情況）。

第二，覆蓋人群廣泛和優(yōu)惠政策靈活多樣。一是設(shè)計多賬戶多產(chǎn)品，覆蓋廣大人群。美國第三支柱養(yǎng)老保險個人退休賬戶分為傳統(tǒng)型和羅斯型，傳統(tǒng)賬戶適合正規(guī)就業(yè)人員，羅斯賬戶適合非正規(guī)就業(yè)者；德國第三支柱養(yǎng)老保險產(chǎn)品由里斯特養(yǎng)老金和呂魯普養(yǎng)老金構(gòu)成，前者適用對象為正規(guī)就業(yè)群體，后者專門為不符合里斯特養(yǎng)老金資格的民眾設(shè)計。二是優(yōu)惠政策多樣。德國里斯特養(yǎng)老金在稅收遞延政策之外，還針對低收入人群特別推出了直接補(bǔ)貼政策；美國的個人退休賬戶中絕大部分資金來自于第二支柱企業(yè)年金的轉(zhuǎn)換，個人直接交費(fèi)占比很??；部分國家對稅優(yōu)額度扣除限額實(shí)施動態(tài)調(diào)整，以有效剔除通貨膨脹等因素對稅收優(yōu)惠政策的負(fù)面影響。當(dāng)前，我國稅延養(yǎng)老保險僅覆蓋部分繳納個稅人群，但個人所得稅占所有稅收比例（7.5%）遠(yuǎn)低于同期美國水平（53.6%），大量未繳納個稅的人群和靈活就業(yè)者無法享受購買稅延養(yǎng)老產(chǎn)品。同時，我國養(yǎng)老第二、第三支柱之間尚未打通，企業(yè)年金也不能轉(zhuǎn)換享受第三支柱優(yōu)惠政策。

第三，重視發(fā)揮保險業(yè)在第三支柱中的關(guān)鍵作用。德國里斯特養(yǎng)老金從設(shè)立之初就引入了四類金融機(jī)構(gòu)，即保險公司、商業(yè)銀行、基金公司和建房互助社。從歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，保險產(chǎn)品規(guī)模最大，目前占市場份額的三分之二，這既與德國民眾保險意識較強(qiáng)、投資方面注重穩(wěn)健有關(guān)，也與德國保險業(yè)發(fā)揮在第三支柱領(lǐng)取期的精算技術(shù)和管理優(yōu)勢、較好滿足客戶多元化領(lǐng)取需求有關(guān)。相較而言，我國第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險尚處于起步階段，保險業(yè)的長期保障功能和穩(wěn)健投資優(yōu)勢還有待進(jìn)一步發(fā)揮。

政策建議

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第23次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，標(biāo)志著第三支柱養(yǎng)老保險進(jìn)入全新發(fā)展階段，包括稅延養(yǎng)老保險在內(nèi)的養(yǎng)老金融也將開啟新的篇章。為進(jìn)一步促進(jìn)稅延養(yǎng)老保險健康發(fā)展，提出以下建議。

第一，擴(kuò)大覆蓋人群。一是堅持稅延養(yǎng)老保險的普惠導(dǎo)向?？紤]逐步將未繳納個稅人群和靈活就業(yè)者也納入政策范圍，設(shè)計專門個人養(yǎng)老賬戶或產(chǎn)品；針對低收入人群購買稅延產(chǎn)品可考慮直接予以現(xiàn)金補(bǔ)貼。二是擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)覆蓋面。蘇州工業(yè)園區(qū)區(qū)域小、人數(shù)少，工作人員流動性較大，對于未來是否繼續(xù)在園區(qū)工作不確定，部分人群有等待政策全面放開后再進(jìn)行投保的觀望心態(tài)，建議進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍至蘇州市或江蘇全?。蝗珖秶鷥?nèi)也可視情況逐步增加試點(diǎn)省份，擴(kuò)大試點(diǎn)效應(yīng)。

第二，加大政策力度。一是將領(lǐng)取時個稅繳納比例進(jìn)一步降低（如3%左右），對于本身適用稅率較低的人群，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金時可以直接免稅。二是發(fā)揮第二、第三支柱聯(lián)動效應(yīng)。針對單位未建立企業(yè)年金（民企和中小企業(yè)為主），允許將企業(yè)年金、職業(yè)年金和個人稅延養(yǎng)老保險打通，實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策、投資管理、繳費(fèi)、賬戶記錄和轉(zhuǎn)移接續(xù)以及監(jiān)管等方面的銜接。三是共享稅延養(yǎng)老額度。將符合稅延養(yǎng)老要求的金融產(chǎn)品包括稅延公募養(yǎng)老基金等，與稅延養(yǎng)老保險共享稅延額度，擴(kuò)大消費(fèi)者選擇權(quán)。

第三，優(yōu)化操作流程。一是建立自動開戶和默認(rèn)投資機(jī)制。建議由中國銀保信和稅務(wù)部門為符合政策的人群自動開設(shè)稅延養(yǎng)老個人賬戶，由客戶自主決定是否繳費(fèi)；自動配置收益確定性養(yǎng)老保險產(chǎn)品，后續(xù)客戶可在個人賬戶中自主進(jìn)行產(chǎn)品配置調(diào)整。二是將稅前扣除的比例額度改為年度定額。每年根據(jù)社會平均工資等進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，同時可根據(jù)不同群體采取不同的限額。三是個稅抵扣允許全年匯算清繳。個人通過身份證實(shí)名驗證匹配相關(guān)信息，將稅收抵扣列入綜合所得納稅申報范疇，提高申報便利性。

第四，調(diào)動各方積極性。一是引導(dǎo)保險機(jī)構(gòu)服務(wù)國家養(yǎng)老戰(zhàn)略。對于積極參與試點(diǎn)的公司，對其探索開展醫(yī)養(yǎng)康護(hù)結(jié)合、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新、分支機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等給予政策支持。明確專業(yè)養(yǎng)老險公司市場定位，充分發(fā)揮其長期投資及精算優(yōu)勢，以國民養(yǎng)老保險公司獲批籌建為契機(jī)，進(jìn)一步打通銀行儲蓄與商業(yè)保險在養(yǎng)老領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換機(jī)制。二是推進(jìn)全渠道銷售。三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)。