我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系較為滯后的現(xiàn)狀,制約了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，黨的十八大以來先后密集出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)人口老齡化、加快建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策措施。各地區(qū)各部門加大投入、扎實(shí)行動(dòng)，養(yǎng)老服務(wù)供給總量不斷擴(kuò)大、質(zhì)量逐步提升，為新發(fā)展階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展通道奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020年底全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施總數(shù)為32.9萬個(gè)、床位823.8萬張，約比2012年底分別增長(zhǎng)7倍、2倍；《2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》指出，截至2020年底全國(guó)享受老年津補(bǔ)貼的老年人3800多萬人，約占老年人口總數(shù)的13.64%。然而，與黨中央、國(guó)務(wù)院的工作要求和人民群眾的急切期盼相比，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系仍較為滯后，表現(xiàn)為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展不優(yōu)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高，特別是在法制保障、物質(zhì)基礎(chǔ)、發(fā)展平衡、服務(wù)能力、工作秩序等方面還有不少短板和不足。

法制保障不夠有效。從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)看，較為科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本都是建立在法制化基礎(chǔ)上的，但我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法制化水平還不高，法律法規(guī)解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)問題的基礎(chǔ)性功能還不夠彰顯。國(guó)家層面尚未出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)方面的專項(xiàng)法律，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》2012年全面修訂后，社會(huì)服務(wù)雖單獨(dú)成章，但由于這部法律的功能定位是保障老年人權(quán)益，綜合性較強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)定主要是確權(quán)性、宣誓性的，條文比較原則，權(quán)責(zé)關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系不夠具體和明確，難以有效調(diào)整各方主體在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系。有的省市雖出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)方面的地方性法規(guī)或辦法，但內(nèi)容比較原則和空泛，可操作性不夠強(qiáng)。各級(jí)地方政府關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)方面的規(guī)范性政策和工作文件雖多，但比較繁雜零散，語言表述不夠規(guī)范，涉及內(nèi)容不全面不系統(tǒng)，操作性和精準(zhǔn)性不夠，有的甚至已不適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展實(shí)踐。有的養(yǎng)老服務(wù)政策規(guī)定未納入考核體系，跟蹤檢查和監(jiān)督、評(píng)估不夠，缺乏強(qiáng)制力與約束力，影響了落實(shí)的效力。

服務(wù)模式不夠協(xié)調(diào)。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相比，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，供給能力不足；示范建設(shè)點(diǎn)有余，全面推進(jìn)面不夠；硬件設(shè)施、軟件服務(wù)等與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展要求差距較大。就機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)而言，也存在供給總量短缺與結(jié)構(gòu)矛盾并存的問題，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求、大型公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)人滿為患，民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位閑置、設(shè)備空置。主要原因在于，當(dāng)前我國(guó)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制尚未完全形成，對(duì)社會(huì)力量參與的支持和扶持力度不夠，存在政策不落地、企業(yè)不愿進(jìn)的困境。同時(shí)，之前國(guó)家和省級(jí)建設(shè)補(bǔ)貼資金大頭用于扶持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，補(bǔ)貼居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對(duì)不足，也進(jìn)一步加劇了這一矛盾。

城鄉(xiāng)發(fā)展不夠均衡。七普數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)鄉(xiāng)村60歲及以上老人占比23.81%，高出城鎮(zhèn)7.99個(gè)百分點(diǎn)；同六普數(shù)據(jù)相比，鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口占比(14.98%)上升了8.83個(gè)百分點(diǎn)，比六普城鄉(xiāng)60歲及以上老年人口的占比差距（3.19%）高出了4.8個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，我國(guó)城鄉(xiāng)老齡化差距正在不斷拉大，鄉(xiāng)村老齡化程度更為嚴(yán)重。但與城鄉(xiāng)老齡化發(fā)展趨勢(shì)相反的是，對(duì)比城市養(yǎng)老服務(wù)，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步晚、底子薄，投入少、欠賬多，養(yǎng)老基本保障制度滯后、保障標(biāo)準(zhǔn)偏低，服務(wù)設(shè)施和服務(wù)供給較少，留守老人可享受的養(yǎng)老服務(wù)更為短缺，已成為制約我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的突出短板。究其原因，一方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外流，進(jìn)而造成各種要素資源自然流向城市。另一方面，以城市為本位的養(yǎng)老服務(wù)政策導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)碎片化嚴(yán)重，發(fā)展關(guān)注度不夠、隨意性較大。

資金投入不夠充足。全國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)方面的財(cái)政投入不足，僅占整個(gè)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的3%左右。基本養(yǎng)老服務(wù)中央和地方財(cái)政事權(quán)劃分不明確，中央和地方之間、不同層級(jí)地方政府之間在養(yǎng)老服務(wù)投入上的責(zé)任劃分也不清晰。投入方向和方式不夠科學(xué)合理，中西部和農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金投入少，補(bǔ)床頭補(bǔ)磚頭多，補(bǔ)人頭少。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力有限，主要靠社會(huì)福利彩票公益金補(bǔ)助，且大多沒有達(dá)到社會(huì)福利彩票公益金50%以上用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)定值。金融支持養(yǎng)老服務(wù)力度不夠，養(yǎng)老金融產(chǎn)品創(chuàng)新動(dòng)力不足。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多屬于非營(yíng)利性質(zhì)，而現(xiàn)有政策規(guī)定民辦非企業(yè)單位的房產(chǎn)不能用于抵押，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資渠道不暢、貸款難。

服務(wù)隊(duì)伍不夠壯大。受勞動(dòng)強(qiáng)度大、崗位薪酬低、社會(huì)認(rèn)可度不高、執(zhí)業(yè)空間和發(fā)展空間相對(duì)較窄、政策層面?zhèn)戎赜谟布度攵^為忽視人才培養(yǎng)等多方面因素影響，養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍匱乏，綜合性管理人才欠缺，專業(yè)護(hù)理人員缺口大、專業(yè)能力不足，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)全科醫(yī)生聘用難、留住難，這些問題已成為當(dāng)前制約我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。《第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》顯示，我國(guó)失能、半失能老人占比為18.3%。按此比例以七普數(shù)據(jù)估算，我國(guó)失能、半失能老人約為4831萬人，若按1：5的失能、半失能照護(hù)比計(jì)算，約需護(hù)理人員966萬人。然而，目前我國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)人員僅約50萬人，其中鑒定合格的養(yǎng)老護(hù)理員不到5萬人，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)正在面臨全線用人荒。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員受教育程度偏低、年齡偏大，初中及以下文化程度人員占66.9%、高中或中專人員占26.3%、大學(xué)及以上人員僅占6.8%；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一線護(hù)理員中，以40—50歲的女性為主要構(gòu)成。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一調(diào)度和專業(yè)管理，志愿者協(xié)會(huì)、高校志愿者社團(tuán)養(yǎng)老志愿服務(wù)還存在供需銜接不到位、開展活動(dòng)走過場(chǎng)的問題。

綜合監(jiān)管不夠得力。養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)規(guī)范性不足，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的日常管理以及對(duì)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事后監(jiān)管相對(duì)薄弱。老年消費(fèi)者權(quán)益保障問題易發(fā)高發(fā)，特別是醫(yī)療保健服務(wù)方面，利用老年人群體需求旺盛且辨識(shí)能力不足和維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)較弱的特點(diǎn)，一些不法分子設(shè)置各種陷阱誘導(dǎo)老年人大額消費(fèi)、無效消費(fèi)甚至有害消費(fèi)。一個(gè)重要原因在于，衛(wèi)生主管部門對(duì)歸屬于非醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)生館無執(zhí)法與處罰權(quán)，市場(chǎng)監(jiān)管部門又主要負(fù)責(zé)企業(yè)主體資格審查、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范及消費(fèi)糾紛查處，很難對(duì)其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的專業(yè)性進(jìn)行有效監(jiān)管。人民論壇問卷調(diào)查中心2021年2月下旬圍繞公眾養(yǎng)老預(yù)期進(jìn)行的調(diào)查顯示，高達(dá)62.0%的受訪者認(rèn)為健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略最為重要的內(nèi)容，排7個(gè)選項(xiàng)第一位，也從側(cè)面反映了公眾對(duì)這一問題的集中關(guān)切和不滿。